清代的重要政令，主要通过两种方式传达：一是君主在臣工奏摺上的朱批；一是另写的上谕。一般来说，朱批是君主的亲笔，偏向口语化，内容较为简单，批答后交还上奏人执行。而上谕则部分是针对奏摺的长篇答复——朱批无法全写，故须另外拟旨；还有一部分则是宣布某项政令，而未必针对特定的奏摺。朱批在体裁不如上谕工整，内容也不如上谕翔实。不过，在奏摺兴起的初期，即康雍时代，君主往往青睐这种直接对话式的长篇朱批。到了清朝中期之后，军机处这一秘书机关的作用逐渐凸显，稍微繁难的意见，都由君主口授大意，交军机大臣、军机章京拟定，再由君主覆审后发出。
除去侧重礼仪及外事的敕、诏、制、诰等文书，与日常政令相关的上谕可分为三类，都是由军机处拟定：第一类是公开的“明发”，格式是“某年月日内阁奉上谕……”。第二类是寄送某个特定对象的 “廷寄”，格式是“军机大臣字寄某人，某年月日奉上谕……”，廷寄的承旨人是军机大臣，即皇帝身边的大秘书，经军机大臣直接密寄相关责任人，该责任人一般身在外地。第三种叫做“交片”，对象是京中部院衙门，格式是“交某机构，军机大臣奉旨……”。（见下图）按照《大清会典》的说法，交片是军机处行文的一种，但实则为军机处传达给京中部院的谕旨 （昆冈等修：《大清会典（光绪朝）》卷30，《续修四库全书》第794册，上海古籍出版社，2002年，第274页）。
从左至右，1898年的交片、廷寄、明发谕旨三件（中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第24册，桂林：广西师范大学出版社，1997年，第129、134页）
不管是朱批还是上谕，都是君主意志的体现：亲笔的朱批固不用说，由军机处草拟的明发、廷寄、交片上谕，其中提到的内阁、军机处都只是承旨单位，而授命者当属君主无疑。这一模式被清人看作避免大权旁落的法宝，在与历朝制度比较时，成为清人颇感自豪的制度优势。但是在晚清时期，无论是朱批还是上谕，在形式上都发生了重大改变。有一些变化，似无关宏旨；有一些则影响着权力结构和制度的走向。
制度的变化，缘起于1861年，让我们从那一年开始说起。1861年的辛酉政变，早已为后人耳熟能详。政变后产生出垂帘听政和议政王议政的新体制，也改变了原来的政令产生方式。
1861年8月初，避暑山庄里因忧惧而病倒的咸丰皇帝，已无法批阅奏摺。可是，大小国事不能积压，尤其面对太平天国和英法联军造成的交困之局，军国大事的处置间不容发。咸丰帝并不能像小说野史讲的那样，把手中的朱笔交给妃子。8月2日（六月二十六日），病榻上的咸丰帝收到奏摺后，不再像从前那样批摺下旨，而是将奏摺交给行宫的御前大臣、军机大臣阅览，让他们将批阅意见以及详细的拟旨写成签条，夹在奏摺中上呈。等到他们返回意见后，咸丰帝基本上照单全收，并未做太大的改签。这种由亲信大臣拟批和拟旨、君主简单确认的模式一直持续了20天，直到22日皇帝驾崩。
赞襄政务大臣时期奏摺（福建巡抚瑞瑸摺，咸丰十一年六月二十六日，台北故宫博物院编：《清代琉球史料汇编：宫中档朱批奏摺》下册，台北：故宫博物院，2015年）
在这之后，根据咸丰帝的遗诏，载垣、端华、景寿、肃顺四位御前大臣，穆荫、匡源、杜翰、焦佑瀛四位军机大臣共八人 “尽心辅弼，赞襄一切政务”，也就是拟批奏摺，处理日常政务（中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第11册，第263页）。拟批和拟旨的意见，由赞襄政务大臣以奏片和清单的形式上呈，交给慈安太后和小皇帝（由生母慈禧太后代）在首尾钤盖“御赏”与“同道堂”两枚图章进行确认，然后再将批示意见抄录在奏摺末尾，将拟旨发出。因此，臣工奏摺的批示格式也发生了改变：原有的朱批改为墨批，批示前加注“军机处赞襄政务王大臣奉旨”字样；廷寄谕旨格式也相应地改为“军机处赞襄政务王大臣字寄某某，某年月日奉上谕”字样（《咸丰同治两朝上谕档》第11册，第274页；如上图）。时间不长，一个多月后，辛酉政变发生，恭亲王奕訢被授为“议政王”，在军机处行走，实际上取得了领班军机大臣的地位。于是，朱批格式抬头改为 “议政王军机大臣奉旨”字样，而廷寄谕旨则相应改为“议政王军机大臣字寄”字样（《咸丰同治两朝上谕档》第11册，第379、381页；如下图）。
辛酉政变前、政变后廷寄谕旨两件（《咸丰同治两朝上谕档》第11册，第346、389页）
在这里，我们需要注意几个细节：首先是奏摺的批示。君主亲自掌权时，使用朱笔自己批示，而赞襄政务大臣体制下，是由八位大臣代为批示，只能用墨笔，朱批和上谕都采用某某奉旨字样，这表明，无论批示还是拟旨，都是发自君上之意，只不过交由赞襄政务大臣握笔而已。在议政王军机大臣制度下，同样如此。
第二是名称中的次序问题。赞襄大臣体制下，拟批拟旨使用“军机处赞襄政务大臣奉旨/字寄”字样，军机处与赞襄政务大臣合称，形成了一个政治集团，这个集团排斥掉在京的军机大臣文祥，由行在军机大臣和非军机大臣的赞襄政务大臣组成。在这个集团的排序中，身为皇亲国戚的载垣、端华、肃顺、景寿显然地位高于军机大臣们，但军机处却排列在赞襄政务大臣之前，这说明这个集团接续原有的军机处承旨拟旨的功能。而政变之后的拟批拟旨使用 “议政王军机大臣奉旨”字样，则以议政王凌驾于军机大臣之上，授予了议政王首席军机的地位。
两个体制看似相近，且议政王从形式上权力更大，事实上则并非如此，关键就在于对“奉旨”两个字的理解。两个体制之下，王大臣拟批奏摺都要加上“奉旨”字样，说明批示意见来自于上。但是，小皇帝显然不具备独立的意志，对“旨”的理解就出现了分歧。两宫皇太后自然认为，她们在拟批和拟旨的意见上钤印，这意味着审核，意味着代为下旨，但是赞襄政务大臣却认为，他们辅佐幼主，“赞襄一切政务”，是政策的制定者，“请太后看摺，亦系多余之事”，钤印只是一个简单形式。在政变后的议政王体制之下，则有着明确规定：拟批及拟旨，必须秉承两宫皇太后之意，并交给她们复核钤印。也就是说，“奉旨”实为“奉懿旨”。两种制度在谁拥有最后决定权这个重大问题上，存在着巨大差异。
1864年，两宫皇太后垂帘听政三年之后，对政务处理的操作已经比较纯熟，慈禧太后寻找借口，撤掉了奕訢的 “议政王”头衔。在这之后，奏摺的批阅格式变成了 “军机大臣奉旨”字样，拟旨格式则变为“军机大臣字寄某，某年月日奉上谕”。这一局面一直持续到1873年初同治帝亲政，从那时起，同治帝恢复了清代君主的正常权力，亲自批阅奏摺，在军机处辅助下拟定上谕并完成下发。但这种局面并未维持太长时间。1874年底，同治帝病重卧床，无法处理朝政。但奏摺必须及时批阅，国事不可一日积压。在这种情形下，两宫皇太后命皇帝最亲近的人拿起朱笔，代替皇帝批阅奏摺：每天收到的满文奏摺，由皇帝的亲叔恭亲王奕訢请懿旨后代批；汉文奏摺，由皇帝的首席教师李鸿藻代批。而每日发下的各式上谕，则仍由军机大臣请示懿旨后拟定。
时隔不久，同治帝病故，慈禧太后让醇亲王之子载湉过继给咸丰帝“入承大统”，是为光绪帝。由于皇帝年幼，甫四岁，故王公大臣仍请两宫皇太后垂帘听政，由奕訢为首的军机处辅佐政务，拟批和拟旨，具体做法是：奏摺的批阅，由军机大臣请懿旨后拟定，交两宫皇太后复审发下；上谕由两宫皇太后面奉谕旨草拟，拟定后交两宫皇太后复审发下。奏摺批阅，是由军机大臣根据审定后的拟批意见，抄录在奏摺结尾，且使用墨笔，内容前加 “军机大臣奉旨”字样（见下图）。
光绪帝亲政前军机大臣代为批摺格式（台北故宫博物院编：《宫中档光绪朝奏摺》第1册，台北：故宮博物院，1973年，第19页）
这种局面一直持续到1887年光绪帝亲政，从那时起，他开始使用朱笔批阅奏摺，并发下执行；或口授大意，由军机大臣草拟谕旨，处理国政。但这时只是训练使用权力而已，两年后，当皇帝完成大婚，慈禧太后才宣布“归政”。根据皇帝本生父醇亲王奕譞的设计，国事虽然由皇帝“亲裁”，但每天主要的批摺意见及拟旨大意，都要抄录给慈禧太后覆看备查。
1898年秋，慈禧太后宣布再次训政，光绪帝成为傀儡，甚至帝位一度不保。但不管实际权力如何，奏摺仍是由他亲自批阅 （见下图），上谕格式也无任何异常。从形式上看，皇帝似乎大权在握，实则无论批摺还是拟旨，都要听从慈禧太后的意见行事。
戊戌政变前、政变后光绪帝的朱批并未发生改变（台北故宫博物院编：《袁世凯奏摺专辑》第1册，台北：故宮博物院，1970年，第1、3、22页）
赵炳麟的三次上奏
1908年，光绪帝和慈禧太后先后死去，遗命小醇王载沣之子溥仪继承大统，由载沣以摄政王身份监国。因皇帝年幼，奏摺由摄政王直接使用朱笔批阅，上谕则由摄政王面谕军机大臣草拟。当然，这个过程中也须照顾到隆裕太后意见。这时，关于政令的颁发，出现了一个新的变化。
原来，在光绪帝、慈禧太后仍在世的时候，清廷于1906年宣布“预备立宪”。有一位叫赵炳麟的御史在次年提出建议：恢复军机处署名的制度。什么是军机处署名制度呢？赵炳麟挖掘清代史实，征引了乾隆年间的两个故事：一是1765年（乾隆三十年），乾隆帝命令各省督抚在回复军机大臣发出的廷寄时，不能笼统地写此前“接准廷寄”，而应该将发出廷寄之人的名字写上；1771年（乾隆三十六年），乾隆帝命军机处在发出廷寄谕旨时，写明寄信人姓名：满文写福隆安，汉文则写于敏中。从形式上看，乾隆帝两次谕令都是要突出具体的承旨之人，强化军机大臣个人的责任。赵炳麟把这个旧例拿出来，说成是“军机处旧制亦令大臣署名”；另外，他又说，从各国惯例来看，“凡用人行政，必令大臣署名，任之专正以责之重”。基于以上两点尤其是祖制，赵炳麟建议，申明旧制，“凡传谕之事，无论为明谕、为密谕，皆署拟旨大臣衔名，以备考核”。
事实上，乾隆帝的两个谕令都有着同一个背景：皇帝在外巡视，仅部分军机大臣随行。1765年那一次，乾隆帝正在江南巡察，军机班底并未全数跟随，所以，廷寄谕旨发出以及得到回复时，写明承旨的军机大
臣姓名，是为了清楚谕令之来由，以防出现假传上谕的事故。1771年那一次，乾隆帝正在山东巡视，军机大臣分成留京、随驾两部分，因此他要求发出谕旨时明确承旨之人。这并非是要凸显军机大臣的行政责任，而是消除假传上谕的空间，监督军机大臣小心翼翼、原封不动地传达上命。换句话说，这么做的根本目的是不给军机大臣任何假公济私、假传上意的余地。而君主立宪国的政府大臣署名，是为了给自己制定的政策担责，这与乾隆故事的立意背道而驰。赵炳麟试图古为今用，可谓南辕北辙。他的建议上达后，慈禧太后留中不发，不给任何答复。
看到自己的政策建议没有结果，赵炳麟在五天后又一次上奏，对军机大臣署名做详细阐释，说“政府有责任、有监督，功过不能假借，行政用人自必慎勉”，又说军机处 （政府）署名，“皆我旧制”，高宗、仁宗都实行之，“至恭亲王辅政时始废”。他建议，将上谕分四类编订成册，即明发、廷寄、交片、电谕，在每条下面写清楚拟稿人姓名，发出上谕时，写清楚承旨军机大臣的衔名，不再模糊写 “军机处交某衙门，某年月日奉上谕”字样。并将档册交给御史查核，将来“一目了然，责无旁贷”，“但使明定责任、确立监督，旧制亦有立宪之性质”。让军机大臣在上谕上署名，即可明定责任，使旧制具备立宪性质，这中间并无一定逻辑。因为一切圣旨出自上意，署名制度强化的是军机大臣老实承旨的倾向，而并非对日常施政之责。权与责本就是相对应而产生，当行政权不在军机大臣之手，自然就谈不上相应的责任。要他们担负起责任，就必须赋予相应的大权，而这在当时无疑是不可能做到的，所以，赵炳麟的奏摺再一次被留中不发。
到了1908年底，慈禧太后与光绪帝去世，新即位的皇帝年幼，其生父载沣以摄政王身份监国。这个时候，赵炳麟第三次上奏，提出军机处署名的事情。他再次讲了乾隆三十年、三十六年两次军机大臣署名的“故事”，赞扬祖制：“推圣人立法之心，深鉴唐代之墨敕斜封、明室之口传中旨，皆流弊无穷，故令承旨者，署具衔名，责有攸归”，这是说，上谕署名是让承旨之人有所警惧而不敢在拟旨时任意夹带，是乾隆帝仿照前代的正确做法。但赵又说“东西国副署之制，亦同此意”，坚持把两种性质不同、现象近似的举动等同起来。他建议，军机大臣每日承旨发出的廷寄、交片，“亦应遵照乾隆时祖制，于谕旨之后，一一开具承旨衔名，部院督抚有应具摺覆奏者，应开写某年月日接到军机大臣某某等字寄奉摄政王传旨等字样”。
在两次石沉大海之后，赵炳麟的建议终于得到了回应。九天后，内阁等衙门遵旨议定监国摄政王的相关礼节，其中一条就是上谕的钤章和署名格式，详细规定说： “凡有谕旨，均请摄政王钤章，由军机大臣署名，然后遵奉施行。至摄政王如有面奉之懿旨，一并由王署衔钤章，军机大臣仍均署名。”从此，奏摺仍是由摄政王朱批，但另文所写的上谕，都由摄政王钤章、军机大臣全员署名 （见下图）。军机处是君主秘书处，军机大臣本就负责承宣谕旨。全员署名，画蛇添足，实在有些不伦不类。梁启超为此专门写了一篇文章，题目是 《军机大臣署名与立宪国之国务大臣副署》，发表在1910年4月的 《国风报》上，对两者进行辨析。他说： “军机大臣之奉上谕，则如写字机器将留声机器所传之声，按字誊出耳，而于纸末必缀一行云‘某机器所写’，甚无谓也。”
宣统朝上谕摄政王钤章、军机大臣署名制度（中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第34册，第290页）
相比于赵炳麟，梁启超对清朝制度的了解，更为准确一些。他说： “我朝自雍正初元设军机处，遂为一国大政之所从出，相沿至今垂二百年，顾未尝有军机大臣署名之制也，其有之则自今上皇帝御极以后始。”有人认为，军机大臣署名类似于立宪国国务大臣副署政令，梁启超则以为，这个实际上与中国古法一样：“六朝唐、宋，凡诏敕皆由宰相署名，其所以必须署名之故，凡以证明诏敕之真，防宦官之滥传中旨而已。”而军机处如果真要对行政负责，必须具备相应的权力，故梁启超又说：“以云新法耶，则署名之制，必须与组织完备之责任内阁相依，而始显其用。”（梁启超：《军机大臣署名与立宪国之国务大臣副署》，《国风报》第1卷第8期，收入《饮冰室合集》第3册，《文集》25上，中华书局，1989年，第55-56页）
比较梁启超的论述后，赵炳麟的说法显出了各种漏洞。首先，他所谓的军机署名制度， “至恭亲王辅政时始废”，但实际上除了上文提及的乾隆帝因外出而未带全军机班底，故令军机大臣在拟旨、接旨大臣在覆奏时写明传旨之人，其他时候，并无特别突出拟旨的军机大臣的现象。至于军机大臣署名，更是从未有过的事。赵炳麟之所以提出并不存在的署名 “祖制”，最大的原因，恐怕还是想让军机大臣，尤其是奕劻、袁世凯不至于在传旨时 “夹带私货”。但这个制度一经实施，却引发了意想不到的风波。
弹劾军机案
1910年，资政院正式召开常年会。按照院章，资政院可以议决国家岁出岁入预决算、税法及公债议案、新法典及君主交议事件。军机处及各行政部院可派员到会，陈述政见，但不参与表决。如果资政院对行政事项有疑问，可咨文请求答复。如有不同意见，则可奏请圣裁。资政院取决公论，预备为日后成立上下议院的基础。但资政院与军机处及各行政部院之间并无监督关系。这种关系让双方略显尴尬。10月19日（九月十七日），资政院常年会通过决议，向军机处递交说帖，质问军机处副署制度是否意味着对全国行政负责、宪政编查馆是否掌握最高立法权？（《资政院第一次常年会第八号议场速记录》，李启成点校：《资政院议场会议速记录》，上海三联书店，2011年，第54-55）只有厘清这一问题，才能明了资政院的地位以及资政院运作的意义，否则，徒有会议形式而无法监督、弹劾行政，资政院即成为摆设。
资政院的说帖由易宗夔牵头，此人生于1874年，曾与谭嗣同参与创立南学会，并在戊戌变法期间担任 《湘学报》编辑，后赴日本法政学堂留学。易宗夔通过说帖向军机处提出有关权力划分的质询。这个说帖名为 “质问”，却使用 “咨呈”这一对上级机构的行文格式。在说帖中，易宗夔问道：“本院 （资政院）恭承明诏，为上下议院之基础，议院则必有对待之机关负执行之责任，议院则必有独立之权限为法律之构成。本员为此遵章质问：现在之军机大臣采用副署制度，断非署名敕尾而已，必当如各国之内阁国务大臣负完全之责任。请问军机大臣对于各部行政、各省行政是完全负责任，抑不完全负责任？”这就把署名的问题给挑明了。问题虽已抛出，却无人能回答，因为军机处并非孤立的行政机构，背后是君主大权，按照梁启超的话来说，军机处的工作好比是 “写字机器将留声机器所传之声，按字誊出”，这其中的声音，则源自君主，质问军机处就等于质问君主。
紧接着，发生了另一件事。湖南巡抚杨文鼎决定发行公债，筹集新政资金。按理，涉及政府债务之事，中央交资政院议决，地方则交咨议局议决。但杨文鼎并未征询湖南咨议局意见就自作主张。于是，资政院上奏请旨裁度。摄政王在接到奏摺后，让军机处下旨，说此次湖南发行公债，系奏经度支部议准之件，该抚未先交咨议局议决，系属疏漏，既经部议奉旨允准，著仍遵前旨办理。上谕后有军机大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌四人署名（《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第383-384页）。次日，易宗夔在咨议局常年会发表意见：“这回湖南公债事体请旨裁夺，现在已经奉旨，一点处分都没有。既有军机大臣署名，应该处分而不加处分，我们须请军机大臣出席说明理由。”（李启成点校：《资政院议场会议速记录》，第156页）
11月22日，又发生了一件事。按照资政院院章，该院可以议决国家每年收支预决算、税法及公债事件、新定法典及嗣后修改事件。但何谓议决？章程并未说明。按照清朝一般的政务运作规则，资政院须将议决事项写成奏摺上陈请旨。具体到1910年，是由摄政王朱批，或者在军机处辅助下，完成上谕草拟和下达。11月20日，资政院在议决云南盐斤加价一事后，具奏请旨，随后得到朱批： “督办盐务大臣察核具奏”；同时，资政院在议决广西警察学堂招生办法之后，也具奏请旨，随后得到朱批： “著民政部察核具奏”。两处批示谕旨，都附带四位军机大臣的署名与钤印。（《政治公报》宣统二年十月二十日第1102号，第2-3页）
在新当时体制下，资政院奏摺可能是载沣代行的朱批，并且很有可能是例行的批示；也有可能是军机处拟旨后由载沣照准。从 “祖制”而言，批示过程并无任何问题；但如果将其与立宪国政府比较，就显示出问题了：资政院被看做是国会的基础，与行政权分立。资政院议决事项，不能再交行政机构——督办盐务大臣、民政部议覆。这是行政权攘夺立法权，因此，议员们无法接受这一结果。又因为议员们无法质问摄政王，而上谕后有军机大臣的署名，于是，矛头纷纷指向军机大臣。
在11月22日资政院会议上，又是易宗夔对两件奏摺的处理做出了激烈反应，他说：“资政院系立法机关，凡立宪政体之国，皆系三权鼎立，一种是立法，一种是司法，一种是行政。何谓三权鼎立？说是立法、司法、行政，都是独立不能侵犯的，现在这两道阁抄，就是对于本院所议决的云南盐斤加价案与广西巡警学堂案，一件交督办盐务处察核具奏，一件交民政部察核具奏，此系军机大臣拟旨、军机大臣副署。既是军机大臣拟旨、军机大臣副署，则军机大臣有应负之责任。军机大臣岂不知道这个立法机关是独立的么？既然知道为独立的机关，就不能将立法机关所议决的案子交行政部门去察核。可见，军机大臣是侵资政院的权，违资政院的法了。”（资政院第一次常年会第二十号议场速记录》，李启成点校： 《资政院议场会议速记录》，第242页）易宗夔建议依据 《资政院院章》第二十一条 “军机大臣或各部行政大臣如有侵夺资政院权限或违背法律等事，得由总裁、副总裁据实奏陈，请旨裁夺”的规定，弹劾军机处。与此同时，部分议员提出一面弹劾军机处、一面奏请从速组织责任内阁的建议 （《资政院第一次常年会第二十号议场速记录》，第245-246页）。最终，弹劾军机处案，以超议员数三分之二通过 （《资政院第一次常年会第二十号议场速记录》，第254页。当天到会议员134人，赞成弹劾者112人）。
弹劾军机案是新旧体制的一次冲撞。站在旧制度屋檐下，监国摄政王代行朱批或者军机处拟旨将政务奏摺交下职能部门议覆，这是循照旧例办事，无可厚非；但衡之以新制度，行政机构将立法机构的议案再次发交行政部门审核，这让议员们无法接受。在旧制度中，皇帝亲裁大政，军机处是最高行政权的秘书机构；在新制度下，资政院作为立法机构，要求与行政权并立，深层次的诉求，是将凌驾于它之上的皇权虚化，另立与之平行、可供监督的责任内阁。这就涉及到当时政体中最核心、也是清末预备立宪中最为棘手的问题——皇权。
弹劾奏摺上递后，首席军机庆亲王奕劻领衔上奏，称“才力竭蹶，无补时难”，请求辞去军机大臣。12月18日，监国摄政王使用最严肃的 “朱谕”形式连下两道上谕，回应正反双方的奏摺。朱谕拒绝了军机大臣的辞呈，同时严厉驳斥资政院的弹劾之词。后一道上谕称： “资政院奏大臣 ‘责任不明、难资辅弼’一摺，朕已览悉。朕维设官制禄及黜陟百司之权，为朝廷大权，载在先朝 《钦定宪法大纲》。是军机大臣负责任与不负责任，暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预。所请著毋庸议。” （《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第475页）很显然，载沣已经看到资政院弹劾的矛头指向。在清朝制度中，亲裁大政的皇权才是行政上的最高主导，军机处不过负责承旨宣旨，质问军机处不负行政之责，实际上是在质疑皇权的行政大权。所以，载沣才会以 “朱谕”这种不经中间环节、不许改易一字而直接下达指令的形式颁布上谕，目的在于一锤定音，明示该决定出自圣裁，宣告皇权不容质疑。12月25日，摄政王发下上谕：命宪政编查馆修正筹备立宪清单，并拟定新内阁官制 （《光绪宣统两朝上谕档》第36册，第490页）。试图让责任内阁真正分担责任，舒缓皇权和皇室面临的压力。
第一次责任内阁总理、协理大臣副署上谕（首为摄政王钤章）（《光绪宣统两朝上谕档》第37册，第92页）
1911年5月，新的内阁官制颁布，成立以奕劻为首的内阁，俗称 “皇族内阁”。新的内阁官制中，有专门的条款讲到国务法令的署名问题， “法律敕令及其他关于国务之谕旨，其涉各部全体者，国务大臣会同署名；涉一部或数部者，由内阁总理大臣会同该部大臣署名。”从形式上模仿君主立宪国国务大臣的署名制度 （见上图）。但是，署名并不意味着责任内阁享有相应的行政大权，因为内阁官制同时规定：内阁总理大臣得随时入对，各部大臣就所管事件得随时会同内阁总理大臣入对，或请旨自行入对。这个时候国事处理办法，仍是由摄政王披览奏摺，原有的军机处虽然裁撤，但责任内阁承担起原军机处的辅弼功能。责任内阁中国务大臣的署名之权如果解释为承担相应责任，那么此时的责任内阁无疑是有责无权，处境尴尬。
第二次责任内阁总理、国务大臣副署上谕两件（《光绪宣统两朝上谕档》第37册，第332页）
10月10日，武昌起义爆发，皇族内阁随后总辞，清廷命袁世凯组织新内阁，摄政王退居王邸。袁世凯上台后，奏请停止各衙门奏事，一般国务均以阁令行之。这样一来，责任内阁方真正负起责任——可以制定行政方略，同时，亦署名展示全责。从此，大臣的署名不再意味着充当君主忠实的传声筒，而是表明他们的施政之责。这就是袁世凯组阁一直到清帝退位诏书颁发这一时段，政令采用的基本格式（见上图）。（作者系华东师范大学历史系副教授）
东方网教育频道 陈乐
